تأمین اجتماعی در جهان و ایران
بخش دوم
تاریخچه تأمین اجتماعی در ایران
تاریخچه تأمین اجتماعی در ایران
سیر تحول تأمین اجتماعی در ایران را میتوان به چند دوره اصلی تقسیم کرد که در اینجا به مهمترین نقاط عطف آن میپردازیم
دوران قاجار و پهلوی اول: شکلگیری ایدههای اولیه
· قانون وظایف (۱۲۸۷): اولین گامها در ایران به اواخر دوره قاجار بازمیگردد. در اول اردیبهشت ۱۲۸۷ خورشیدی، قانونی به نام "قانون وظایف" در مجلس شورای ملی به تصویب رسید که به بازماندگان کارکنان متوفی دولت حقوق وظیفه (مستمری) پرداخت میکرد. این قانون را میتوان مبدأ موضوع تأمین اجتماعی در ایران دانست.
· قانون استخدام کشوری (۱۳۰۱): در ۲۲ آذر ۱۳۰۱، اولین قانون استخدام کشوری تصویب شد که برای نخستین بار نظامی برای بازنشستگی در ایران ایجاد کرد. این قانون شامل سه اصل اساسی بود: پرداخت حقوق به بازنشستگان، مقرری برای ازکارافتادگان در اثر حادثه، و حمایت کارفرمایان از خانواده کارکنان متوفی.
· صندوق احتیاط کارگران راهآهن (۱۳۰۹): با شروع احداث راهآهن سراسری و افزایش تعداد کارگران و حوادث ناشی از کار، در سال ۱۳۰۹ طرح تشکیل "صندوق احتیاط کارگران راهآهن" به تصویب رسید که برای کارگران آسیبدیده یا خانواده کارگران فوت شده در حین کار، تسهیلاتی در نظر میگرفت.
· نظامنامه کارخانجات و مؤسسات صنعتی (۱۳۱۵): این قانون در سال ۱۳۱۵ برای حمایت از کارگران بخش صنعت به تصویب رسید و کارفرمایان را موظف به معالجه کارگرانی میکرد که در حین کار مجروح یا بیمار میشدند
دهه ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۰: نهادینه شدن بیمه برای کارگران
· قانون کار (۱۳۲۵) و صندوق تعاون و بیمه کارگران (۱۳۲۸): در سال ۱۳۲۵، قانون کار به تصویب رسید که کارفرمایان را موظف به ایجاد دو صندوق "بهداشت" و "تعاون" در کارگاهها میکرد. با تأسیس وزارت کار در سال ۱۳۲۸، "صندوق تعاون و بیمه کارگران" برای معالجه و پرداخت غرامت به کارگران شکل گرفت.
· تأسیس سازمان بیمههای اجتماعی کارگران (۱۳۳۱): نقطه عطف مهم دیگر، تصویب "لایحه قانونی بیمههای اجتماعی کارگران" در اواخر سال ۱۳۳۱ و در دوران نخستوزیری دکتر محمد مصدق بود. به دنبال آن، "سازمان بیمههای اجتماعی کارگران" به عنوان نهادی مستقل برای پوشش بیمهای کارگران و کارمندان تأسیس شد.
دهه ۱۳۴۰ تا ۱۳۵۰: تحکیم و تحول به سوی سازمان تأمین اجتماعی
· تغییر نام به سازمان بیمههای اجتماعی (۱۳۴۲): در فروردین ۱۳۴۲، دامنه فعالیت سازمان گسترش یافت و نام آن به "سازمان بیمههای اجتماعی" تغییر پیدا کرد.
· بیمه روستاییان (۱۳۴۷): در سال ۱۳۴۷، قانون "بیمههای اجتماعی روستاییان" به تصویب رسید تا جامعه روستایی را نیز تحت پوشش قرار دهد.
· تصویب قانون تأمین اجتماعی و تولد سازمان تأمین اجتماعی (۱۳۵۴): سرانجام، در تیرماه ۱۳۵۴، قانون جامع "تأمین اجتماعی" به تصویب رسید و "سازمان تأمین اجتماعی" با ادغام سازمانهای بیمهای موجود از جمله بیمه روستاییان، متولد شد. این قانون تحولی نوین در نظام تأمین اجتماعی کشور ایجاد کرد و پایهگذار ساختار فعلی این سازمان گردید.
پس از انقلاب اسلامی تا امروز: تثبیت و گسترش
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، در سال ۱۳۵۸ و با تصویب لایحهای در شورای انقلاب، سازمان تأمین اجتماعی که در دورهای کوتاه به صندوق تبدیل شده بود، مجدداً احیا شد. اصول مربوط به تأمین اجتماعی و حمایت از اقشار آسیبپذیر در اصول ۲۹ و ۴۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز مورد تأکید قرار گرفت.
امروزه سازمان تأمین اجتماعی به عنوان بزرگترین سازمان بیمهگر اجتماعی در ایران، وظیفه پوشش اجباری کارگران و حقوقبگیران و پوشش اختیاری صاحبان حرف و مشاغل آزاد را بر عهده دارد. بر اساس آخرین آمار، این سازمان جمعیتی بالغ بر ۴۲ میلیون نفر (شامل بیمهشدگان و خانوادههای آنها) را تحت پوشش خود دارد و خدماتی نظیر مستمری بازنشستگی، ازکارافتادگی، بازماندگان، مقرری بیمه بیکاری و غرامت دستمزد ایام بیماری را ارائه میدهد.
جدول زیر مهمترین رویدادهای تاریخ تأمین اجتماعی در ایران را خلاصه میکند
سال (خورشیدی) رویداد توضیحات
۱۲۸۷ قانون وظایف پرداخت مستمری به بازماندگان کارکنان دولت در دوره قاجار
۱۳۰۱ قانون استخدام کشوری ایجاد نخستین نظام بازنشستگی برای کارمندان دولت
۱۳۰۹ صندوق احتیاط کارگران راهآهن اولین صندوق اختصاصی برای حمایت از کارگران یک صنعت خاص
۱۳۳۱ تأسیس سازمان بیمههای اجتماعی کارگران اولین سازمان مستقل بیمهای برای کارگران در دوران دکتر مصدق
۱۳۴۲ تغییر نام به سازمان بیمههای اجتماعی گسترش دامنه فعالیت سازمان بیمهگر
۱۳۵۴ تصویب قانون تأمین اجتماعی و تولد سازمان تأمین اجتماعی نقطه عطف نهایی و تشکیل ساختار فعلی سازمان
۱۳۵۸ احیای سازمان تأمین اجتماعی بازتأسیس سازمان پس از انقلاب اسلامی
سیر تحول نشان میدهد که تأمین اجتماعی از یک ایده حمایتی ساده، به حقی انسانی و نهادی پیچیده و حیاتی در زندگی مدرن تبدیل شده است
پس از بررسی تاریخی که داشتیم، اکنون به این پرسش میپردازیم که چه نیروهایی پشت این تحولات بودند و این نهاد با چه چالشهایی دست و پنجه نرم کرده است. مسیر پرپیچ و خم تأمین اجتماعی در ایران را میتوان حاصل تعامل سه نیروی اصلی و سپس چالشهای ناشی از ساختارهای سیاسی و اقتصادی دانست.
نیروها و احزاب مؤثر: سه ضلع اصلی شکلدهی
ایجاد و گسترش تأمین اجتماعی در ایران نتیجه مستقیم مبارزات و تلاشهای هماهنگ سه نیروی اجتماعی و سیاسی بوده است:
1. نهضت کارگری و جنبشهای سوسیال دموکرات: اصلیترین و مؤثرترین نیرو در به ثمر رسیدن حقوق بیمهای، مبارزات کارگران بود . این نیروها با مجاهدتهای مستمر خود، خواستار حمایت در برابر بیماری، ازکارافتادگی و پیری بودند و توانستند مطالبات خود را در قالب قوانین و تأسیس نهادهای بیمهای متبلور سازند. تأسیس «سازمان بیمههای اجتماعی کارگران» در سال ۱۳۳۱، اوج یک پیروزی مهم برای این نیروی اجتماعی بود .
2. دولتهای مدرنگرا (به ویژه دوره پهلوی): دولت به عنوان یک نیروی سیاسی مدرنساز، نقشی تعیینکننده در طراحی و اجرای قوانین داشت . هدف دولت از این اقدامات، علاوه بر پاسخ به مطالبات اجتماعی، ایجاد نظم نوین، کنترل نیروی کار و مشروعیتسازی برای خود بود. قوانینی مانند «قانون استخدام کشوری» (۱۳۰۱) و نهایتاً «قانون تأمین اجتماعی» (۱۳۵۴) نمونههایی از این اراده دولتی بودند .
3. احزاب و جریانهای سیاسی ملی: برخی احزاب و شخصیتهای سیاسی نیز در مقاطع حساس، نقش کلیدی ایفا کردند. برجستهترین نمونه، دکتر محمد مصدق و دوره نخستوزیری ایشان است که در اواخر سال ۱۳۳۱، «لایحه قانونی بیمههای اجتماعی کارگران» را به تصویب رساند و زمینهساز تأسیس اولین سازمان مستقل بیمهای برای کارگران شد .
چالشهای پیش رو: از ساختار تا سیاست
علیرغم دستاوردهای بزرگ، نظام تأمین اجتماعی در ایران با چالشهای عمیق و متعددی مواجه بوده است که میتوان آنها را در دو سطح بنیادین و تشدیدکننده دستهبندی کرد
چالشهای بنیادین و ساختاری
· تضعیف اصل سهجانبهگرایی: مهمترین چالش ساختاری، فاصله گرفتن از مدل ایدهآل مشارکت سهجانبه کارگر، کارفرما و دولت در اداره سازمان است. در سال ۱۳۸۹، با تغییر اساسنامه در دولت دهم، ساختار تصمیمگیری به نفع دولت تغییر کرد و شورای عالی تأمین اجتماعی که بر اساس منطق سهجانبهگرایی در سال ۱۳۸۳ شکل گرفته بود، جای خود را به هیأت امنایی با ترکیب غالب دولتی داد. این امر استقلال سازمان و نقش واقعی شرکای اجتماعی را تضعیف کرده است .
· بحران جمعیتی (کاهش نسبت پشتیبانی): نسبت تعداد بیمهشدگان فعال به مستمریبگیران (نسبت پشتیبانی) در دو دهه اخیر، ۴۵ درصد کاهش یافته است . عواملی مانند سالخوردگی جمعیت، بازنشستگیهای زودهنگام و گسترش مشاغل سخت و زیانآور، باعث شده تا فشار بر صندوقهای بازنشستگی به شدت افزایش یابد.
· بدهی انباشته دولت: دولتها در طول سالها، به عنوان کارفرمای بزرگ، سهم خود از حق بیمه را به طور کامل پرداخت نکردهاند. این بدهی انباشته، یکی از دلایل اصلی کسری بودجه سازمان و ناتوانی در ایفای به موقع تعهدات است .
· تأثیرپذیری از اقتصاد کلان: در دورههای رکود اقتصادی، کاهش اشتغال و در نتیجه کاهش وصول حق بیمه، مستقیماً کیفیت خدماتدهی سازمان را تحت تأثیر قرار میدهد .
· تعارض منافع با کارفرمایان: برخوردهای سلیقهای، قوانین دست و پاگیر و بعضاً متناقض و تمرکز بر حسابرسیهای دیربازده، فضای تعارض را بین سازمان و کارفرمایان تشدید کرده است .
چالشهای تشدیدکننده و اجرایی
· مداخلات سیاسی و اعمال سیاستهای نئولیبرالی: نمونه بارز این مداخلات، دولت نهم (احمدینژاد) در سال ۱۳۸۴ و دولتهای بعدی و از دولت رفسنجانی بە بعد بازمیگردد که با اعمال سیاستهای موسوم به "آزادسازی قیمتها" و دخالتهای مستقیم در مدیریت سازمان، ضربات جبرانناپذیری به بدنه و منابع آن وارد کرد . منتقدان معتقدند این رویکرد در دولتهای بعدی نیز ادامه یافته است.
· عدم شفافیت و قوانین قدیمی: وجود نزدیک به دو هزار بخشنامه و آییننامه اجرایی و عدم شفافیت در فرآیندها، از جمله رسیدگی به شکایات، از دیگر چالشهای مزمن این سازمان است .
· بازدهی پایین سرمایهگذاریها: سازمان تأمین اجتماعی دارای شرکتها و سرمایهگذاریهای گستردهای است، اما بازدهی این سرمایهگذاریها به دلایل مختلف از جمله مدیریت غیرتخصصی، پایین بوده و نتوانسته است منبع درآمدی مطمئنی برای پشتیبانی از تعهدات سازمان ایجاد کند .
این چالشها نشان میدهد که تأمین اجتماعی در ایران، پس از سالها فعالیت برای شکلگیری، اکنون درگیر مسائل عمیقتری است که حل آنها نیازمند ارادهای جمعی و اصلاحات ساختاری همه جانبه است
بهروز فدائی ـ چهارم مارچ 2026